Artykuł ukazał się w dzienniku „Rzeczpospolita” 14.06.2007 r.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zablokowało proces lustracji i bez rychłych rozwiązań ustawowych obecny stan prawny w sensie konstytucyjnym może przynieść więcej złego niż dobrego – twierdzą dyrektor oraz zastępca dyrektora Biura Lustracyjnego IPN, prokuratorzy Jacek Wygoda i Piotr Stawowy
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 11 maja 2007 r. stwierdzający niezgodność z konstytucją niektórych przepisów ustawy z 18 października 2006 r. tzw. lustracyjnej (dalej: ustawa) postawił wiele praktycznych wyzwań przed organami zaangażowanymi w procedury lustracyjne, w tym przede wszystkim przed Biurem Lustracyjnym IPN (Biuro). W kilku najpilniejszych kwestiach Biuro wypracowało stanowisko. Nasze przemyślenia mają wstępny charakter i nie aspirują do statusu ostatecznych, mamy jednak nadzieję, że stanowić będą nasz wkład do dyskusji merytoryczno-prawnej nad dalszym losem lustracji.
Kwadratura koła
W wyniku wyroku TK utraciły moc art. 10 ustawy oraz wzory oświadczeń z załączników nr 1 i 2. Następstwa tego rozstrzygnięcia dotykają samej istoty lustracji i mają wyjątkowo rozległy charakter. Bez wzorów oświadczeń lustracja stała się niewykonalna. Żaden z organów zaangażowanych w proces lustracji nie ma uprawnień dookreślania formy i wymaganej treści oświadczeń. Wykluczone są też pozaustawowe ich wzorce. Wszelkie pytania w tym przedmiocie kierowane do Biura muszą pozostać bez odpowiedzi. Z drugiej strony nie do zaakceptowania jest jakakolwiek dowolność w zakresie wyrażenia treści ogólnie określonych w art. 7 ust. 1 ustawy. Równałoby się to niedopuszczalnej nieokreśloności i niejasności prawa. W efekcie dzisiaj nie wiadomo nawet, czy należy się oświadczać pisemnie czy ustnie, nie mówiąc już o treści.
Wobec niekonstytucyjności wzorów powstał dylemat, jak postąpić ze złożonymi już oświadczeniami. Wyrażony przed TK ad hoc postulat zwrotu oświadczeń stał się przyczyną wielu nieporozumień. Z wypowiedzi prezesa TK na konferencji prasowej nie wynikało już nic równie stanowczego w tej kwestii, a poza tym postulat ten wypowiedziany został w ustnych motywach wyroku praktycznie jednym tchem z zakazem administrowania tymi oświadczeniami. Zwrot dokumentów bez administrowania nimi przypomina kwadraturę koła. W naszej ocenie w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do zwrotu oświadczeń. Tryb dalszego postępowania z oświadczeniami, i to zarówno tymi, co do których odpadła w ogóle podstawa prawna obowiązku lustracyjnego, jak i z tymi, których wadliwość wynika tylko z niekonstytucyjności wzoru, powinien być uregulowany ustawowo.
To ustawa powinna określić sposób załatwienia tej sprawy (zwrot oświadczeń, może zniszczenie lub jeszcze inaczej), właściwość organów, terminy, tryb postępowania w razie nieodebrania oświadczenia przez osobę uprawnioną oraz zakres dopuszczalnej administracji danymi zawartymi w oświadczeniach. A jeśli sposób załatwienia miałby być odmienny w stosunku do oświadczeń osób, co do których obowiązek lustracyjny ustał, to ustawa powinna określić dodatkowo tryb weryfikacji pozwalający na eliminację tzw. sytuacji mieszanych (np. gdy pracownik naukowy będący równocześnie radcą prawnym jako naukowiec złożył oświadczenie u władz uczelni, a jako radca prawny poprzestał na poinformowaniu o tym fakcie). Trzeba też pamiętać, że zwrot oświadczeń, przy założeniu dalszej lustracji, musi się wiązać z wprowadzeniem obowiązku ponownego ich składania przez osoby nadal obciążone obowiązkiem lustracyjnym.
Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. (DzU nr 83, poz. 561) wprowadziła dwa kolejne wzory niejawnych deklaracji oraz oświadczenia (wzory nr 3 i 4) dla członków służb wywiadowczych i służb specjalnych. Wzory te nie były przedmiotem wyroku TK, lecz deklaracja (wzór nr 3) powinna być złożona łącznie z oświadczeniem jawnym (nieobowiązujący już wzór nr 1), a oświadczenie niejawne jest tożsame, co do treści, ze zdelegalizowanym wzorem nr 1. Istnieją zatem poważne wątpliwości, czy można skutecznie odebrać oświadczenia od tych grup zawodowych. Nie trzeba chyba przypominać, że zwracanie i przyjmowanie na nowo oświadczeń od pracowników tak wrażliwych służb znacząco zwiększa ryzyko ich dekonspiracji.
Zamknięta droga sądowa
Chyba niezamierzonym skutkiem delegalizacji wzorów oświadczeń jest zamknięcie drogi sądowej w tego typu sprawach. Postępowania lustracyjne, tak wszczynane z wniosku prokuratora, jak i autolustracyjne, muszą być poprzedzone złożeniem oświadczenia. Wobec braku wzorów wymóg ten nie może być spełniony. Właściwie postępowanie lustracyjne zostało zablokowane przez niewiadomą co do trybu postępowania z oświadczeniami złożonymi na niekonstytucyjnych wzorach, autolustracji zaś nie można zainicjować.
W Biuletynie Informacji Publicznej IPN opublikowane zostaną dane o dokumentach archiwalnych dotyczących osób zajmujących najważniejsze stanowiska państwowe (art. 22 i następne ustawy). Osoby te nie będą miały możliwości sądowej polemiki z tymi danymi.
Zamknięcie drogi sądowej rodzi jeszcze poważniejszy skutek: osoby pomówione również nie będą miały szansy sądowego oczyszczenia. TK, który z jednej strony rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do żądania autolustracji (częściowa niekonstytucyjność art. 20 ust. 5), z drugiej zamknął drogę do sądowej autolustracji całkowicie (korekta wzorów oświadczeń).
Ostatni przejaw prawa do sądu w sprawach lustracyjnych TK zlikwidował, stwierdzając niekonstytucyjność tzw. katalogów tajnych współpracowników oraz art. 20 ust. 4 ustawy przewidującej możliwość procedury sądowej.
Wyborcze dylematy
TK dość niekonsekwentnie pozostawił w mocy art. 13 ustawy nakazujący publikację w obwieszczeniach wyborczych części "A" niekonstytucyjnego przecież wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do ustawy. Ponieważ szereg przepisów o wyborach odsyła do rzeczonego art. 13, nie jest do końca jasne, w jaki sposób komisje wyborcze mają dzisiaj dopełnić tego wymogu. A gdy kandydat poinformował jedynie o uprzednim złożeniu oświadczenia, komisje wyborcze nie mogą liczyć na informację Biura o treści samego oświadczenia. Biuro nie będzie wszak udostępniać oświadczeń złożonych na niekonstytucyjnych drukach i mogących zawierać wady oświadczenia wiedzy. Również zmiana zakresu organów uznawanych za organy bezpieczeństwa państwa z art. 2 ustawy może być przyczyną niezawinionej wadliwości oświadczenia w części "A" wzoru nr 1 (obecnie nie będzie już pracownikiem tych organów osoba kiedyś zatrudniona w Głównym Urzędzie Kontroli Prasy, Publikacji i Widowisk). Skutki niekonsekwentnego orzeczenia TK w sferze prawa wyborczego są zatem bardzo znaczące. Można stwierdzić, że pod znakiem zapytania postawiono możliwość przeprowadzenia ważnych wyborów w ogóle.
Kłamstwo i co dalej
Kolejna niekonsekwencja wyroku TK dotyczy następstw kłamstwa lustracyjnego lub niezłożenia oświadczenia w przepisanym terminie. Nie ulega wątpliwości, iż ustawowe sankcje z art. 21a ust. 2, art. 21a ust. 3 oraz z art. 21h (zakaz sprawowania funkcji publicznej, utrata prawa wyborczego) przestały w ogóle obowiązywać. Przyczyną jest brak dolnych granic wymiaru przewidywanych środków i niemożność miarkowania ich przez sąd. Z kolei ziszczenie się sankcji z art. 21e ust. 2 i 3 oraz z art. 57 ust. 1 i 2 (utrata sprawowanej funkcji publicznej) zostało wyłączone w odniesieniu do szeregu grup zawodowych taksatywnie wyliczonych w ustawie, a w wypadku tego ostatniego przepisu również wobec osób wybranych przed wejściem w życie ustawy. Stało się tak, najogólniej rzecz ujmując, z powodu dodatkowych gwarancji ustawowych nieusuwalności tych osób (sądownictwo dyscyplinarne, pewność mandatu).
Z takim postawieniem sprawy przez TK można się zgadzać lub nie, nie sposób jednak przejść do porządku dziennego nad niespójnością linii orzeczniczej oraz sprzecznościami samego wyroku. Poprzednio sankcje za kłamstwo lustracyjne określał art. 30 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. (dalej: ustawa 1997). Mimo pewnych różnic konstrukcyjnych następstwa kłamstwa określone przez ten przepis były, co do zasady, zbieżne z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z 2006 r. A nawet, być może, ustawodawca wyciągnął wnioski z pewnych dylematów konstytucyjnych poprzedniej ustawy i w nowej orzekanie o utracie prawa wybieralności przekazał wprost w ręce sądu. Art. 30 ustawy 1997 r. był bowiem przedmiotem badania TK, który w wyrokach z 10 listopada 1998 r. (K39/97) oraz z 21 października 1998 r. (K24/98) nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z konstytucją! Wręcz przeciwnie. Automatyzm wdrożenia sankcji nie został wtedy zakwestionowany. Nie zakwestionowano również jednowymiarowości sankcji.
Obecny wyrok wyraźnie odbiega od tej linii orzeczniczej. Oczywiście zmiana poglądów i orzecznictwa jest dopuszczalna, a pod pewnymi warunkami nawet zrozumiała. Dopuszczalna jest nawet wówczas, gdy wprowadza chaos legislacyjny. Nie należy jednak czynić zarzutów ustawodawcy, który znając poprzednie stanowisko TK, dostosował doń rozwiązania przyjęte w zakwestionowanych obecnie przepisach ustawy z 2006 r. A przecież od czasu pierwotnych wyroków konstytucja nie uległa zmianie.
Brak konsekwencji
Obecne stanowisko TK nie ma zresztą charakteru konsekwentnej zmiany poglądów. Zgodnie z najnowszym wyrokiem TK usunął niekonstytucyjne sankcje z ustawy z 2006 r. i jednocześnie pozostawił w mocy art. 30 ustawy 1997 r. przewidujący analogiczne sankcje za kłamstwo lustracyjne. TK stwierdził mianowicie, iż zgodny z konstytucją jest art. 66 ustawy z 2006 r., który utrzymał dalsze obowiązywanie art. 30 ustawy 1997 r. Takie rozstrzygnięcie rodzi zupełnie kuriozalne skutki, bo hipoteza normy z art. 30 ustawy 1997 r. w zupełności przystaje do kłamstwa lustracyjnego również na gruncie ustawy z 2006 r. Przepis ten obowiązywał także w czasie składania obecnych oświadczeń lustracyjnych, przy czym wówczas konkurował, jak się zdaje, na zasadach analogicznych do art.4 kodeksu karnego z nowymi sankcjami określonymi w ustawie z 2006 r. Obecnie został pozbawiony tej konkurencji. Przeciwko zastosowaniu art. 30 ustawy z 1997 r. do obecnych kłamstw lustracyjnych przemawiałaby tylko wykładnia systemowa, ale tej nie stosuje się w ogóle, gdy wykładnia językowa (literalna) nie budzi wątpliwości. Wniosek stąd, że hipoteza art. 30 ustawy 1997 r. obejmuje również obecne kłamstwa lustracyjne.
Czy istotnie zatem nastąpiła "depenalizacja", czy zasady wyrażone w najnowszym wyroku należy przenieść na art. 30 ustawy 1997 r., choć sam TK tego nie uczynił, czy należy więc wznawiać postępowania przeprowadzone pod rządami poprzedniej ustawy, czy raczej poprzednią sankcję stosować do obecnych wypadków? Te niezwykle skomplikowane kwestie intertemporalne powstałe na skutek, delikatnie mówiąc, niestaranności i znacznej dowolności składu orzekającego poddajemy pod rozwagę pracujących nad zmianami w ustawie z 2006 r. oraz przyszłych członków TK.
Jacek Wygoda, Piotr Stawowy
